半月谈记者胡俊凯沈红辉
在经历了经济高速增长阶段的扩张型发展后,日本城市面积扩大,人口密度降低,导致不少“新城市病”发生。为此,日本力推城市紧凑型发展和城市功能合理化布局,力图破解这一新难题。
电车停靠在日本某JR车站
“头痛医头、脚痛医脚”已无济于事
日本城市发展战略调整,是在其人口结构发生大变化的背景下进行的。这种背景有3个显著特点:一是日本人口年达到顶峰,之后持续减少;二是与东京、名古屋、关西三大城市群相比,地方城市人口减少发生得更早更突出;三是随着老龄化加剧,地方城市活力走低。
日本人口在年前持续增长。与此同时,大量人口涌进城市,城市中心区不胜负荷,交通拥堵、地价高昂,导致各种城市病发生。这种情况,加上汽车社会的到来,促使人口向远离铁道车站和城市中心城区的郊外迁移。
日建设计综合研究所理事、资深研究员竹村登,以他多次参与规划的长野市为例向半月谈记者介绍了相关情况。
长野市地处日本中部,周边都是山地,人口集中于盆地和河流沿岸,JR铁道长野站是中心站,为人口密集区域,年人口密度达到每公顷40人以上。在经济高速增长、人口持续增加的时代,距离长野车站约5公里的河对岸区域也涌入了大量人口。
从年到年,长野市DID(人口集中地区)人口持续上升,从15万人增加到约30万人,几乎增加了一倍。此后，随着长野市DID面积持续扩大,人口密度逐渐降低。
那时,日本地方城市大多与长野市情况差不多。据日本国土交通省资料及相关预测,日本地方城市(东京、名古屋、关西三大城市群及政令指定城市除外)人口变化如下:年城均人口约29万,年增长至约35万,年将减少到约29万。从年到年城均人口增加了约两成,而到年城均人口将大体恢复到年的水平。
而地方城市DID面积扩大了很多,年城均DID面积约为20平方公里,年增加到约44平方公里。40年扩大了一倍多。
在这种状况下,“头痛医头、脚痛医脚”地解决城市局部问题已无济于事,必须从城市发展全局出发,推出强有力的措施。
促使市区向郊区扩大的另一个重要因素是汽车的普及。长野市区的扩张以铁道沿线、铁道车站(长野站、篠之井站和松代站)为中心,向东部、南部郊外没有铁道的平坦地区扩张。
长野过去铁路网发达,随着人们驾车出行,铁路被逐渐冷落。乘客减少导致铁路亏损甚至停运。在日本各地,铁路线路正在不断减少,据日本国土交通省资料,自年以来,日本已有约30条地方铁道、轻轨相继废止。
车站里的日本老人
老龄化带来“新城市病”
城区面积大幅扩张,使日本地方城市普遍患上了“新城市病”,市中心商业区出现衰退,大型商业设施郊区化。竹村登说,以前,长野市面积超过平方米的百货商店、购物中心等,多分布在火车站周边和市中心。汽车社会到来后,商业设施开始向土地价格相对便宜的郊外或郊外干线公路沿线转移,郊区出现大型购物中心。与此同时,原来很多车站周边和市中心的商业街,成了“卷帘门街”。
不仅商店,医院也向郊外迁移。医院在市中心,人们走路就可以过去,很方便。后来由于郊外土地便宜、开阔,医院也建到了郊外。医院就建在很偏的地方,医院要么坐公交,要么开车,老人看病遭遇出行难。
未来几十年,日本85岁以上高龄者人数将急剧上升，对医疗、护理的需求将大幅增加，城市能否继续维持地方活力、满足医疗和福利服务需求成为悬念。在这种情况下,为了实现包括在宅医疗、护理在内的地域综合护理,必须一面盘活既有存量,一面合理配置医疗、福利资源。
随着老龄化加剧和大型商业设施、医院郊外化,日本出现以老年人为主的“购物弱者”“交通弱者”群体。老年人外出率本来就低,驾车率也低,购物和看病不便成为大难题。
城市扩张还导致城市运营情况恶化。人口规模、人口密度下降,导致人均行政成本上升,城市维护、管理成本也越来越高。日本地方城市今后人口无法增加,经济发展前景也不容乐观。
竹村登说,即使像东京这样的大城市,老龄化也给城市带来深刻影响。东京人口还在增加,相比地方,东京铁路网发达,人们出行基本靠轨道,出行难问题不太突出。三四十年前,东京在郊区建设了很多新城,过去也有配套商业设施,但这些商业设施逐渐凋敝。因为新城居民老龄化,消费能力低,商业经营自然会减少,导致新城居民购物不便。
从大趋势看,未来东京人口也将减少,但目前面临的主要问题是老龄化。二三十年后,东京城市群老年人口将激增,这将带来福利、医疗设施短缺问题。
如何建设可持续发展城市
日本东洋大学教授野泽千惠在接受记者采访时介绍,紧凑型城市概念起源于欧洲。在上世纪90年代,日本开始考虑如何建设可持续发展城市,不少研究者注意到紧凑型城市这一潮流。
据竹村登、野泽千惠介绍,紧凑型城市以铁路和车站为中心,将居住在远离车站的人引导至方便利用铁路、公共汽车的区域,并在这些区域建医院等,使人们不用驾车就能便利生活。紧凑型是一种紧凑化和网络化相结合的理念,网络化是指铁路和公共汽车等公共交通网。
理想很美好,但现实并不如意。野泽千惠指出,各地都提出了紧凑型城市愿景,但实际上最终沦为一场人口争夺战。各市町村都想要人,所以都想方设法放宽各种监管政策来吸引人,结果各地新建了很多住宅。这带来一些新问题。
一些地方对中央政府推进紧凑型城镇战略在认识上存在误区,认为一个市町村只能有一个中心,将全部人口和住宅集中在一个区域,在短期内将居民和住宅迁移到新中心……
因此,日本要求各市町村从城镇整体出发,制定将城镇居住功能与福利、医疗、商业等功能进行合理布局的计划,推进与之相关的公共交通网络建设,打造多中心网络型紧凑城镇。
根据计划,日本城市未来将通过“城市功能及居住功能的布局合理化规划”与“地方公共交通再编实施计划”相结合,实现城市发展的良性循环。
竹村登解释,布局合理化规划的要点,是充实公共交通服务,使各中心区域联结起来;对医疗、福利设施等进行统一布局,通过医疗、福利等城市功能引导人们聚居到各中心区域;将日常生活中必要的服务和行政服务设在住宅区附近;引导人们聚集到公共交通沿线居住,以高龄者为中心的居民不再过度依赖私家车,尽可能地利用公共交通去医疗、福利设施和商店等;整顿步行空间、自行车利用环境,整顿公交换乘点,提高公共交通利用率。
“地方公共交通再编实施计划”的要点,是在各中心区域形成循环型公共交通网络;开通社区巴士的支线运送;引进定制合乘出租车等。（刊于《半月谈内部版》年第10期）
